(Fabio Zanin, membro della sezione MFE di Bassano del Grappa (VI)
- Una breve analisi critica della proposta Ponzano-Rossolillo-Aloisio-Lionello
La discussione sulla trasformazione delle istituzioni dell’Unione Europea in quelle di una
compiuta federazione di Stati ha subito un’accelerazione imprevista dallo scoppio della guerra in
Ucraina. Quanto sta accadendo sembra realizzare appieno la “profezia” di Jean Monnet che
prevedeva che «l’Europa [sarebbe stata] forgiata nelle crisi e [sarebbe stata] la somma delle
soluzioni adottate per quelle crisi». Diversamente da quelle del passato, però, la crisi attuale
mette in gioco l’esistenza stessa dell’UE: le minacce della Russia mostrano che il destino
dell’Ucraina è legato al destino dell’Unione Europea. La risposta a questa crisi non può, perciò,
essere il risultato di un compromesso al ribasso, perché ritarderebbe solamente l’avvento di una
nuova crisi; questa volta la risposta deve essere in qualche modo definitiva.
La proposta avanzata da Paolo Ponzano, Giulia Rossolillo, Salvatore Aloisio e Luca
Lionello, L’urgenza di dar vita a un’Europa federale, sovrana e democratica, pubblicata nei
«Quaderni per la Conferenza sul futuro dell’Europa» con una presentazione di Sandro Gozi, espone
una possibile risposta definitiva al problema di quale assetto dare alle istituzioni europee. Essa si
inserisce nel solco di una tradizione che annovera la proposta avanzata da Altiero Spinelli nel
1984 e quella della Commissione presieduta da Giscard d’Estaing nel 2004, le quali vedono la
realizzazione di un’Europa federale come la tappa finale di un processo di revisione dei
trattati vigenti, in particolare, oggi, quello di Lisbona, con preciso riferimento alle procedure
previste dall’art. 48.
Tale proposta presenta, ad un’analisi dei suoi punti qualificanti, alcuni elementi critici che
rendono la risposta che dà alla domanda “quali cambiamenti è necessario apportare alle istituzioni
europee affinché ne derivi una compiuta unione federale?” poco promettente per l’avvenire. In
primo luogo, il processo di riforma dovrebbe avvenire a partire dalla convocazione, da parte del
Consiglio europeo, di una convenzione composta (comma 3 dell’art. 48 del TUE) «da
rappresentanti dei parlamenti nazionali, dei capi di Stato o di governo degli Stati membri, del
Parlamento europeo e della Commissione». La trasformazione dell’UE in uno stato federale
avverrebbe, dunque, tramite un organismo i cui membri non sarebbero scelti direttamente dai
cittadini europei. Si tratterebbe di rappresentanti politici che o si troverebbero in carica, al
momento della formazione della Convenzione, per via di un’elezione nazionale, o per la scelta di
vari organismi elettivi (capi di Stato, esponenti della Commissione).
La proposta Ponzano-Rossolillo-Aloisio-Lionello si concentra, poi, sulle modalità con le
quali dovrebbe essere garantita una capacità fiscale autonoma del Parlamento europeo. Essa
prevede che sia dotata di tale capacità solo la Camera Bassa del futuro organismo legislativo
(l’attuale Parlamento europeo riformato secondo i criteri contenuti nella proposta), senza
spiegare quale capacità fiscale apparterrebbe alla Camera Alta (l’attuale Consiglio europeo), che
dovrebbe esercitare con quella Bassa il potere legislativo. La proposta non spiega nemmeno come
dovrebbero essere prelevate le risorse necessarie dai bilanci di singoli stati e, soprattutto, a più
riprese parla di un’autonomia, se non di un’indipendenza delle istituzioni federali dalle
politiche degli stati membri, usando un linguaggio che tende a contrapporre tali istituzioni a
quelle nazionali (ad esempio, p. 6: «attuare le proprie politiche indipendentemente dagli Stati
membri»; p. 8 «diritto di stabilire e di percepire imposte dirette e indirette e/o partecipazioni al
gettito di imposte dirette o indirette nazionali»). Tuttavia, un governo federale è per definizione un
insieme di organismi sovrani che operano grazie alla condivisione di politiche comuni; esso
guadagna il diritto a usare le risorse a sua disposizione per un accordo tra gli Stati che danno origine
alla federazione. Sarebbe meglio, dunque, stabilire fin da principio di destinare una porzione
di ogni bilancio nazionale al bilancio federale, l’entità della quale potrebbe essere decisa da
entrambe le Camere del Parlamento, e di vincolare il bilancio federale esclusivamente allo
svolgimento delle funzioni condivise tra gli Stati (le competenze federali).
- Una proposta alternativa: tornare al modello americano
2.1. Il processo costituzionale
In generale, la revisione dei trattati appare certamente la via più semplice da percorrere,
quella che realisticamente ha più possibilità di essere percorsa fino in fondo, ma la via della
convocazione di un’assemblea costituente, pur meno praticabile date le fratture che permangono
tra gli Stati europei su alcune questioni, avrebbe il vantaggio di coinvolgere direttamente i
cittadini europei nella formazione della nuova UE. Inoltre, se tale assemblea giungesse alla
redazione di una Costituzione per l’Unione federale europea, tale documento fondativo
sostituirebbe i trattati che si sono susseguiti dal 1951 in poi.
Da questa prospettiva la migliore strada per giungere ad un’Unione federale europea sembra
quella che passa per la richiesta al Consiglio europeo di convocare elezioni per la formazione di
un’assemblea costituente in occasione delle prossime elezioni per il rinnovo del Parlamento
europeo nel 2024. A tale assemblea costituente potrebbero essere chiamati a partecipare anche
delegati degli Stati che hanno solo posto la loro candidatura all’ingresso nell’UE, che sarebbero
coinvolti così fin da subito alla costruzione del loro destino futuro.
Il numero di delegati per ciascuno Stato non dovrebbe, però, essere semplicemente
proporzionale alla popolazione di ciascuno di essi. Una federazione, per essere tale, deve
contemperare la volontà degli Stati e dei singoli individui a prescindere dalla loro nazionalità; tali
volontà devono, dunque, essere saggiamente contemperate nel momento in cui si decidono le norme
fondamentali della futura Unione federale. Se si considera che, dei 27 Stati attualmente membri
dell’UE, 9 di essi hanno una popolazione inferiore ai 5 milioni di abitanti (Lussemburgo, Malta,
Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Slovenia, Croazia e Irlanda), e 6 una popolazione compresa,
rispettivamente, tra i 5 e i 10 milioni di abitanti (Slovacchia, Finlandia, Danimarca, Bulgaria,
Austria, Ungheria), tra i 10 e i 20 milioni (Portogallo, Svezia, Repubblica Ceca, Grecia, Belgio,
Paesi Bassi) e sopra i 20 milioni di abitanti (Romania, Polonia, Spagna, Italia, Francia e Germania),
si potrebbero assegnare 20 delegati agli Stati del primo gruppo, 40 a quelli del secondo, 50 a quelli
del terzo gruppo e 55 agli Stati più popolosi. Ciascuno dei paesi candidati all’ingresso nell’UE
(Albania, Serbia, Macedonia del Nord, Ucraina, Moldavia e anche, qualora intendesse mantenere un
legame con l’Europa, la Turchia) potrebbero avere 7 delegati a disposizione, 4, invece, andrebbero
alla Bosnia e al Kosovo, considerati, a tutt’oggi, candidati potenziali. L’assemblea costituente
sarebbe così costituita da 1100 delegati.
2.2. L’adattamento del modello americano
Alcune premesse teoriche sono necessarie per comprendere quale sia l’assetto che le
istituzioni federali dovrebbero acquisire con l’approvazione di una Costituzione europea. In primo
luogo, se l’Europa federale deve essere non solo democratica e sovrana ma anche potente, come
scrive Gozi nella presentazione della proposta Ponzano-Rossolillo-Aloisi-Lionello, allora
l’importanza maggiore nella formazione delle istituzioni comuni deve essere accordata alle
competenze di politica estera e di difesa. L’Unione federale europea non potrà sottrarsi al dovere
di essere potente: 450 milioni di europei avranno bisogno che l’UE eserciti un ruolo internazionale
decisivo. Purtroppo, la proposta in esame è sotto questo profilo vaga e, a tratti, ambigua. Sembra
addirittura prevedere che la difesa sia una competenza concorrente, come risulta dal seguente
passaggio (p. 10): «Le nuove disposizioni relative alla politica comune di sicurezza e di difesa
dovranno comportare sia misure di competenza dei governi nazionali degli Stati membri della
nuova Unione che misure di competenza del nuovo ‘goveno europeo’». La politica estera e la
difesa devono, al contrario, essere competenze esclusive delle istituzioni federali, pena la
permanenza dell’UE nello stato di impotenza nel quale oggi versa, di fronte ad un “nemico”, la
Russia, che non è da essa separato da un oceano, ma rimarrà alle sue porte, incombente, anche dopo
la fine della guerra in Ucraina.
Ora, se l’Europa del futuro deve essere potente, allora la forma di governo migliore è la
repubblica presidenziale, dotata di un potere esecutivo autonomo (legittimato direttamente a
livello popolare) rispetto a quello legislativo. In altre parole, è il modello americano il più adatto
alla futura federazione europea, non nella forma che attualmente esso ha, frutto di
un’evoluzione in senso nazionale dell’iniziale progetto federale, ma nella sua forma originaria,
senza le degenerazioni subite da quel sistema nel quale il Senato e la presidenza sono divenuti
organismi nazionali e non più federali.
Si rende necessario, a questo punto, fare una seconda premessa. Un assetto federale è
un’estensione, oltre il livello di una comunità omogenea sotto il profilo linguistico, etnico e
culturale (una comunità nazionale) del principio della sovranità popolare: come a livello di uno
stato democratico territoriale ogni individuo è sovrano, uguale ad ogni altro e libero nelle sue scelte,
ma che esercita la sua sovranità insieme agli altri soggetti dotati degli stessi diritti, così tra Stati
che si federano la sovranità è esercitata in modo condiviso tramite istituzioni che si formano
per volontà dei cittadini e degli Stati che sottoscrivono il patto federale.
Tale sovranità riguarda specifici ambiti, quelle che le singole entità che compongono la
federazione non sono in grado di esercitare da sole in modo efficace. Alle origini degli Stati Uniti,
infatti, le 13 colonie uscite vincitrici dalla guerra d’indipendenza decisero di mettere in comune la
difesa, la politica estera, la moneta e il commercio e conferire queste funzioni alle istituzioni
federali, che in quei campi hanno da allora competenza esclusiva, cioè le loro decisioni ricadono
immediatamente su tutti i cittadini americani, a prescindere dagli Stati in cui vivono. Dunque,
se si discute quale sia il modello politico al quale guardare per dotare le istituzioni europee di un
assetto federale efficace e di lunga durata, occorre fin da subito fissare gli ambiti che saranno
dagli Stati nazionali delegati alle istituzioni comuni e sui quali queste ultime eserciteranno una
competenza esclusiva, e la politica estera e la difesa vi devono essere comprese per le ragioni sopra
elencate.
Stabilite le funzioni delegate al governo federale, si deve configurare con precisione il
processo di formazione delle istituzioni che le eserciteranno. Esso deve contemperare
saggiamente il principio della sovranità di ogni singolo individuo con quella di ogni Stato.
All’interno di questo quadro teorico sono qui avanzate delle proposte di adattamento del
modello americano che fanno tesoro di alcuni suggerimenti di riforma proposti alla vigilia della
guerra civile da John Caldwell Calhoun. Egli aveva ben colto le conseguenze nefaste alle quali la
degenerazione in senso nazionale delle istituzioni federali avrebbe portato gli Stati Uniti d’America
a causa degli “usi di partito”.
- Potere legislativo. Un Parlamento federale bicamerale, composto da una Camera
Bassa, nella quale ogni Stato abbia un numero di delegati (in carica per 4 anni) proporzionale
alla sua popolazione, e una Camera Alta (Senato), nella quale sieda un numero uguale di
rappresentanti (in carica per 6 anni, un terzo dei quali sia rinnovato ogni 2 anni) per ogni
Stato, eletti dai parlamenti dei singoli Stati. La Camera Alta condivida col potere esecutivo la
politica estera (approvazione dei trattati internazionali). Ogni 4 anni, in coincidenza con la durata
della legislatura della Camera Bassa, il Parlamento nel suo complesso stabilisca la quota del
bilancio di ciascuno Stato da destinare al bilancio federale; in questo modo, l’entità del bilancio
federale sarebbe determinata dalle esigenze del governo federale e non dipenderebbe dal gettito
delle imposte esatte direttamente dal governo federale. Ne risulterebbe così rafforzata la natura
federale del patto tra gli Stati. - Potere esecutivo. Due presidenti, per tenere conto della natura sempre più composita
dell’UE a seguito del suo allargamento ad Est, eletti col sistema dei Grandi Elettori. I due
presidenti siano il primo e il secondo più votato dai Grandi Elettori ed entrino in carica senza il
voto di fiducia del Parlamento. Ogni Stato abbia a disposizione un numero dei Grandi Elettori
pari alla somma dei membri delle due Camere di cui è dotato. Gli elettori siano chiamati a votare
esclusivamente i Grandi Elettori che, a prescindere dalle inevitabili candidature individuali,
possano essere scelti tra tutti gli aventi diritto al voto di uno Stato. Ogni Grande Elettore voti
due candidati alla presidenza, uno dei quali non appartenga al suo Stato d’origine. I due
presidenti esercitino funzioni diverse: il primo abbia responsabilità sulla politica estera, il
secondo sulla politica interna (in particolare, sui rapporti tra gli Stati). - Potere giudiziario: sul territorio dell’Unione federale europea vi siano, in ogni distretto
giudiziario degli Stati membri, una corte federale accanto alle corti statali, nella quale operino
giudici nominati dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea; in quest’ultima sieda un giudice
per ogni Stato membro, nominato dal ministro della giustizia, e la Corte abbia competenza su tutte
le questioni riguardanti i diritti federali (controversie tra cittadini europei e loro Stato di
appartenenza) e le controversie tra gli Stati, in merito alle quali decida a maggioranza
qualificata (3⁄4 dei suoi membri). Ciascuno Stato membro possa esercitare il diritto di
sospensione delle norme federali (interposizione) giudicate esorbitanti rispetto ai poteri conferiti
alle istituzioni federali, rispetto al quale la Corte di Giustizia intervenga per dirimere la
controversia. - Considerazioni conclusive
A margine della presente proposta alternativa, è utile fare un paio di considerazioni sulla
futura collocazione geopolitica europea nel contesto della politica internazionale odierna. Una
volta terminata la guerra in Ucraina e, presto o tardi, prodottosi un cambiamento ai vertici dello
Stato russo, occorrerà recuperare un rapporto pacifico con la Russia stessa, per ragioni
geografiche, culturali e politiche: non solo la Russia è ormai stabilmente, da più di tre secoli, un
attore imprescindibile sulla scena europea, ma essa rappresenta per Stati che fanno già parte
dell’UE (la Bulgaria, ad esempio) o che hanno posto la loro candidatura ad entrare (la Serbia) un
punto di riferimento.
La futura Unione federale europea non sarà separata da un oceano dalla federazione
russa, ma se la troverà ai confini; se l’Europa vuole essere un modello politico per chiunque aspiri
a regolare le controversie internazionali in modo pacifico, deve mostrarsi capace di essere tale con i
propri vicini. Rapporti più distesi con la Russia si riveleranno proficui per gestire i problemi
posti dal Vicino Oriente, la cui instabilità è stata causata da una gestione discutibile da parte degli
USA dei rapporti tra gli Stati arabi, e da un continente africano che vede un’inarrestabile
crescita demografica. Infine, un’Unione federale europea dotata di una propria politica estera
dovrà condurre un’azione internazionale autonoma rispetto a quella degli USA, e non
subordinata ad essi. Se la NATO dovrà continuare ad esistere, essa dovrà vedere l’UE gestire quella
organizzazione di concerto coi vertici militari americani.
La presente proposta configura un’Unione federale europea come un sistema politico
che rifonda e continua il progetto americano e lo trasforma in un disegno di pace
internazionale e non di politica di potenza in versione democratica. Essere democratici, sovrani
e potenti non significa essere aggressivi, ma equivale ad agire, come suggeriva Kant nella Pace
perpetua, citando il Vangelo, “candidi come colombe e prudenti come serpenti” (Mt, 10:16-18).